区域透视 | 从海南自贸区建设方案看新一轮开放区域的设计

 2018-11-09来源：GEI新经济瞭望

10月16日，国务院批复同意设立中国（海南）自由贸易试验区（以下简称“海南自贸区”）并印发《中国（海南）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《方案》）。海南自贸区的建设以全岛为试点，结合海南“三区一中心”战略定位，在全国现有11个自贸试验区先行先试经验的基础上突出海南特色，为分步骤、分阶段探索建设具有中国特色的自由贸易港政策体系打好坚实基础。本文将深入解读海南自贸区总体方案亮点，为我国重点开放区域进一步提升开放能级、培育开放优势提供发展思路和对标方向。

一、改革系统集成，凸显区域个性

海南作为我国最年轻的自贸区，已有全国11个自贸区的试点经验作为制度创新的基石，改革的系统集成是《方案》中最为突出的亮点之一。《方案》内容覆盖全面，其中60%的试点任务吸收并集成了全国或特定区域自贸试验区改革试点经验。同时，结合海南生态环境、海洋资源等基础优势，重点在生态文明、海洋经济、军民融合等领域开展试点，如首次明确“在三亚选址增设海关监管隔离区域，开展全球动植物种质资源引进和中转等业务”，未来海南有望牵头引领种源标准制定，推动动植物种源引进等业务发展进入快车道。

因此，在复制和推广自贸区新规则、新制度的过程中，各地不应以拿来主义在技术层面抄抄补补，而应围绕自身战略定位，做好制度创新的系统集成，灵活、有效地推动国家或特定区域制度创新经验在各领域落地，并结合区域发展特色，在有基础、有优势、有可能的领域进行重点突破，争取成为特定领域改革创新的最佳典范和集成平台。 

表1：中国11个自贸区建设特色优势

对于新一轮开放区域来说，一是要梳理复制国家自贸区创新政策。加大对全国或特定区域153项自贸试验区改革试点经验的复制推广力度，建立“清单制+责任制”管理机制，以问题为导向，积极协调解决各责任单位在复制推广过程中遇到的问题。二是要放大重大开放平台的特色优势。依托已搭建的开放平台，充分发挥政策先行先试优势，整合区域内外资源要素，针对重点产业领域共性需求，重点突破一批制度、开展一批试点，争取形成一批特色经验。

二、统筹规划布局，提增政策落地成效

今年4月国务院发布的《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》首次明确中央将支持海南全岛创建自贸区，强调以制度创新为核心，赋予海南更大改革自主权，为海南自贸区统筹开展建设任务奠定了主基调，相应地《方案》突出了海南自贸区全域性建设和统筹规划布局的特征。体现在两个层面：一是全岛布局突出制度创新整体性。海南自贸区面积覆盖全岛3.4万平方公里，而全国现有11个自贸区面积均不超过120平方公里，海南自贸区面积相当于现有11个自贸区面积总和的27倍、香港的32倍、新加坡的49倍。这种自贸区与行政区划高度一致的优势，有利于提升制度创新的整体性、协同性和改革的系统集成性，有利于取得更多制度创新成果。二是省委统筹领导部署。海南自贸区由省委直接领导，在海南省委深改办加挂省委自由贸易试验区（自由贸易港）工作委员会办公室牌子，负责审议并组织实施各项综合配套改革及各领域对外开放重大事项等。

目前来看，全国部分地区在争取自贸区牌子时积极主动，但在自贸区牌子落地后缺乏有效的统筹部署。例如陕西自贸区对中心片区、西安国际港务区片区和杨凌片区三大片区的统筹力度仍然欠缺，在商事制度、金融等领域的体制机制改革创新力度滞后于同批次的重庆、湖北等地。与此同时，上海则积极把握自贸区和自创区两大国家政策叠加机遇，探索两区政策有机衔接和有效部署，寻求关键领域的政策联动协同，甚至在与全面创新改革试验区实现“三区联动”方面形成了一批创新经验。

“深化改革开放”、“推动高质量发展”是新时代重点开放区域探索制度创新的重要命题，这就进一步要求各级以统筹兼顾、规划先行为原则，推进和完善上下联动的体制机制创新。主要应从以下几个方面着手：一是加强自上而下的顶层设计和制度突破。各有关部门应根据重点开放区域建设需要，积极推动向下授权和向下赋能，在贸易自由化、人民币国际化、外资市场准入等方面，支持重点开放区域建立新的组织方式及工作机制，同时加强指导和服务，共同推进相关体制机制创新。二是加强自下而上的体制机制创新。各重点开放区域应紧抓管理权限下放的政策红利，有效规划、合理施策，整合优化和改造提升区域层面、产业层面、企业层面的发展模式、组织方式、政策体系等，搭建区域协同、开放联动的政策体系与工作机制，实现节点上的制度突破、链条上的政策扶持、基本面上的服务提升。

三、扩大服务业开放，打造对外开放新引擎

自今年4月的博鳌亚洲论坛召开后，海南在加快服务业对外开放尤其是旅游、医疗领域开放方面不断加码，《方案》就围绕服务业创新发展，针对海南国际航运、高端旅游、金融发展等领域提出相关建设要求，着力打造我国服务业对外开放的重要窗口。金融领域，当前海南金融业已成为继房地产业、建筑业后的第三税收来源，《方案》支持海南在严防风险的基础上扩大金融业开放，围绕放宽金融业外资准入和推动跨境资本自由流动，探索开展扩大人民币跨境使用、资本项目可兑换、投融资汇兑便利化等试点工作，为海南下一步金融业提升发展提供了重要动力来源。文化和旅游领域，《方案》紧扣海南国际旅游岛和国际旅游消费中心建设定位，提出开展面向全球的保税文化艺术品展示、拍卖、交易业务，支持举办文化旅游、国际品牌等特色展会，推动国际邮轮、医疗旅游等高端旅游业态将迎来发展新契机。

近年来，国家把优先发展服务贸易作为推动经济转型升级和高质量发展的重要举措，各重点开放区域应积极把握服务业扩大开放趋势，结合地方发展特色，在探索放开行业准入、优化支持政策、发展新业态新模式、创新监管举措等方面寻求突破。主要应从以下几个方面着手：一是探索服务贸易负面清单管理。借鉴学习上海自贸区跨境服务贸易负面清单管理经验，结合区域发展定位和特点特色，量身定做投资准入负面清单，并建立健全与市场准入负面清单相适应的准入机制、审批体制、监管机制、信用体系、信息共享制度，按照中央和地方进度安排，分步推进负面清单落地实施。二是培育发展服务贸易新业态。加快推动服务业结构优化、动力转换、效率提升和企业壮大，推动发展总部及转口贸易、加工贸易、保税展示交易、保税维修、跨境电商等新型贸易业态，持续提升服务贸易的规模和水平。 

专栏：上海自贸区推动跨境服务贸易发展的创新举措

1. 率先实施跨境服务贸易负面清单管理模式。出台《中国（上海）自由贸易试验区跨境服务贸易负面清单管理模式实施办法》和《中国（上海）自由贸易试验区跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）》，针对信息技术服务业、金融业、租赁和商务服务业、科学研究和技术服务业等领域梳理出159项特别管理措施。

2. 构建生物医药全球协同研发便利化体系。推动前置审批向风险评估转变，重建卫生检疫工作流程。高风险特殊物品的评估时限已从平均30个工作日缩短为20个工作日，一般特殊物品的审批时限从20个工作日压缩为3-5个工作日，入境特殊物品通关时限缩至3.5个工作日。

3. 建立张江跨境科创监管服务中心。由中国海关、国家质检总局等部门在张江设立的特殊监管区域，实现关检合作“三个一”,企业可在张江跨境科创中心内“一站式”完成抽单、报关、报检、关检联合查验、提货等通关手续，整体通关时间从原来的2-3天缩短至6-10小时。

4. 将技术贸易、服务外包等事项纳入国际贸易“单一窗口”。实现部门数据共享和定期交换，下放技术贸易和服务外包备案管理权限，2018年上半年离岸服务外包执行额达到34.2亿美元，同比增长18.2%。

5. 扩大集成电路产业链保税监管试点。对集成电路设计企业实施保税监管试点，6家企业纳入试点，累计备案进口金额4.2亿美元，出口金额8.9亿美元，并简化审批手续，通关时间节省约三分之二。

6. 完善全球维修业务监管试点。新增一批试点企业参照保税加工监管模式，开展高技术、高附加值、无污染的境内外检测维修业务，提升整合国际国内资源的能力。

7. 探索“保税船供”+“分流查验”+“门到门查验”便利化举措。设立国际邮轮港专用性保税仓库，将通关时间由1周缩短为2天，并将每小时通关能力提升至2500人次。

四、对标国际先进规则，突破重大开放功能

《方案》对标国际高标准投资贸易规则，借鉴学习国内外自贸区、自贸港的建设经验做法，尤其是吸收了新加坡、香港等国家和地区经济社会治理的成功经验。主要体现在三个方面：一是优化营商环境领域。《方案》提出开展营商环境评价，重点在开办企业、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易等方面加大改革力度。二是落实税收优惠政策。《方案》充分发挥现有政策的支持促进作用，明确已经试点可复制的税收政策均可进行试点，其中促进贸易的选择性征收关税、其他相关进出口税收等政策可在海关特殊监管区域进行试点。税权政策的快速落地，将较大地提升海南自贸区的建设速度。三是推动人才自由流动。海南自贸区被授权制定港澳专业人才执业管理办法，开展国际人才管理改革试点，重点引进具有港澳执业资格的金融、建筑、规划、专利代理等服务领域专业人才；探索建立与国际接轨的全球人才招聘制度和吸引外国高技术人才的管理制度。

对标国际贸易投资规则，学习借鉴国际先进地区经验，争取在贸易投资自由化、人员自由进出等重大开放功能方面实现新突破，是新一轮对外开放的重点内容。主要应从以下几个方面着手：一是对标先进主动找差距。对标国际国内最高标准和最好水平，主动找差距、补短板，在政务环境、市场环境、开放环境、要素环境、设施环境、法治环境等方面加大“放管服”力度，加快行政管理职能与流程优化，营造服务效率高、市场活力强、综合成本佳、管理规范化的国际一流营商环境。二是探索建立与国际接轨的人才跨境流动制度。在国内外创新资源集聚地布局建设一批离岸创新创业孵化平台，加快吸引集聚一批海外高层次人才。创新对海外高层次人才的服务管理模式，加快搭建政府部门间外国人信息共享平台，简化外籍高层次人才居留证件、人才签证和外国专家证的办理程序。

其中，深圳前海和上海在探索人才跨境自由流动制度创新方面走在全国前列。深圳前海依托粤港澳人才合作示范区建设，针对港澳居民出台就业、个税补贴、出入境等系列便利化举措，包括取消港澳居民内地就业许可证制度、港澳及外籍人士公积金缴纳和提取享受市民待遇、推动粤港澳专业人才资质互认、允许港澳金融和法律专业人士在区内提供专业服务、对境外人才缴纳个税超过15%部分给予补贴等系列政策，进一步降低港澳专业人士准入门槛，促进跨境人才自由流动。上海则依托“双自联动”等政策优势，率先探索允许外籍人才在自贸区兼职创新创业、为外籍留学生毕业创新创业提供长期居留和永久居留便利、外籍高层次人才技术入股市场协议机制等。

本文版权归长城战略咨询所有，转载请注明来源，并附上原文链接。